很快，袁世凯政.府成立了内国公债局，派梁士诒为总.理，办理“民国三年内国公债”。

财政次长张寿龄、交通次长叶恭绰、中国银行总裁萨福楙、总税务司安格联、副税务司包罗、中法银行经理赛利尔、保商银行经理泾恩等为内国公债局董事。

欧战期间，列强非但不放弃在中国的既得利益，而且还要互相争夺在华利益。袁世凯政.府的中立政策不但没有使中国置身欧战之外，反而让中国的处境更加恶化。

是因为是中立方，两方哪边也不靠，就谁都无所顾忌的欺负吗？

德国在东方没什么盟友，在中国更是孤立作战，同时要对付英国、俄国、法国和日本。为了拉帮结派，首先在北京组织了中德协会，联络对象是中国方面的朝野人士。其后又组织了一个秘密团体，名为巩固团，该团以联络中国人和朝鲜人，排斥日俄两国为宗旨。

巩固团团长是德人牟里哈，总团部设在奉天，活动区域在南北满和内外蒙古。行动目标是破坏日俄粮台、营垒和械库。因为重金收买，巩固团成员很快发展六七百人之多。

英公使朱尔典、法公使康悌、俄公使库朋斯基因中国政.府没有停止支付德国的庚子赔款，使得德国能够利用这笔钱在中国境内进行不利于协约国的活动，以及组织巩固团，表示很大不满。因为青岛德军雇用中国工人构筑防御工事，这几个国家也向袁世凯政.府提出了强烈抗议。袁世凯当局也有为难之处，青岛德军雇用中国工人，是基于一八九八年中德所签订的《胶州湾租借条约》。

日本对德国在华利益垂涎已久，当然不会放过这千载难逢之机。八月十五日，日本政.府以承担英日同盟的义务为借口，向德国提出了最后通牒，要求德国在中日两国海面上的军舰完全解除武装，并限九月十五日以前，无条件把胶州湾交付日本，以便“将来”归还中国。

最后通牒明确，以上这两点如果在八月二十三日正午以前没有满意的答复，则日本即采取必要的“措置”。

德国驻华代办马尔参在八月十五日这天公开宣布：“德国可以考虑把青岛交还中国，但是日本也应将台湾交还中国。”

八月十六日日本驻华代办小幡，无理警告中国不得从德国人手中接受青岛，否则日本将认为中国是自行破坏中立。

八月二十三日，日本政.府因德国没有满意的答复，正式对德国宣战。

同一天，德国代办马尔参又向袁世凯政.府表示，德国愿将胶州湾租借地无条件交还中国。

但被日本警告吓破了胆袁世凯政.府，这时竟不敢接受，电请美国政.府代为接受，然后转交给中国。

没等美国答复，日本已向胶州湾采取军事行动了。

袁的好朋友朱尔典，劝袁加入协约国。

袁提出了三个条件：（一）由协约国垫款整顿中国兵工厂，并请英法两国专家帮助中国制造军火，提高质量，以应协约国之需；

（二）协约国未经中国同意，不得签订与中国有关的条约；

（三）上海租界不得包庇中国政治犯。

袁这个参战条件，前两项是想拉拢英国，对付日本；后一项是对付国民党的反袁活动。这时的英国，需要日本超过了需要中国，所以袁的三点要求原则上同意，但要征求俄、法、日的同意。俄法两国是同意的，可是日本则坚决反对，更进而要求：凡有关中国问题，必须先与日本磋商。

不知什么时候开始，日本已经认定，中国的事，只有其有话语权。

日本的如意算盘是利用欧战，排斥各国在中国的势力，实现其独霸远东的野心。

它所顾虑的只有一个美国，因为美国未曾卷入大战漩涡，同时在中国问题上是比较主持正义的。

日本首相大隈曾致电美国政.府，进行试探，强调日本没有.侵.占.中.国领土的野心。可是就在这个电报发出不久，随即利用对德国宣战之名，向中国发动大规模侵略。

一九一四年九月二日，日本陆海军二万多人配合少数英军，组成所谓了英日联军，突然在山东龙口和莱州附近地区登陆。

日本要进攻德军，只能以胶州湾德军驻防区为目标，可是日军却先侵占莱州半岛。

由于日军破坏了中国的中立，袁世凯政.府便遭遇到一个棘手问题，就是划定战争区域。日本要求以黄河以东为界，袁政.府经过多次周折，援引日俄两国在辽东作战的前例，于九月三日照会各国使节，声明不负完全中立之责任。

原文如下：

“此次欧洲战争，所有各交战国，均系本国友邦，故本政.府决意宣告中立，竭力遵行。兹先后据山东官吏报告，德国军队在胶州湾一带有行军备战各形状，日英联合军在龙口及胶州湾、莱州附近一带亦有军事行动等情。

“查本国与德、日、英三国同居友邦，不幸在中国境内，有此意外之举动，实属特别情形，与一千九百零四年日俄在辽东境内交战事实相仿，惟有参照先例，不得不声明在龙口、莱州及胶州湾附近，各交战国必须使用之至少地点，本政.府不负完全中立之责任。

‘此外各地，仍悉照业经公布之条规完全施行。在以上所指各地方内，所有领土、行政权及官民之生命财产，各交战国仍须尊重。”

依照这项声明，袁政.府承认潍县车站以东地区划作日德两国的交战区，以西地区为中立区。九月二十一日袁世凯政.府又宣布胶济路线归中国保管。

德国驻华代办对于袁政.府划定交战区域的声明，，分别于九月三日、九月四日、九月二十四日，连续三次向袁世凯政.府提出了严重抗议。

德方认为日英联军在莱州地区所采军事行动，是彻底地破坏中国中立行动，中国引用日俄战争时划定战区的办法是不符国际性的。因为中国这项宣布是在日英联军已在山东半岛登陆之后，其结果只是方便于日英联军。

他们提出保留两项权利：（一）德国保留在适当时机可以要求的权利；（二）损害之赔偿。

袁政.府对德国代办的抗议，答复的理由是：德军在青岛已经构筑工事，要把青岛当作军事根据地，所以引致日英的进攻；中国划定战区的宣布是非常适合情势的办法。

九月六日，日军马队五百人开至莱州，在城西扎营。三日后日军正式非法接收管理莱州，莱州居民没来得及外逃，四乡村民闻讯则逃散一空。

接着日军又占领了平度县，日军向县知事苛索，要一千头牛，二千只鸡，一千头猪，米面草料五十万斤，大车一千五百辆。县知事无力与日军抗争，只能逃之夭夭，却又被日军捉到，像对待犯人一样加以监禁。

同时日军进占即墨和胶县，自行发行军用票，占据县衙门和电报局。

强占民房，反令房主人露天睡眠，令妇女在房中陪日兵。

天下雨则在堂屋中生火烤湿衣，把门窗桌椅拆下来引火。

日军已把中国城镇当作了占领区，邮电员公然检查邮件，男丁被勒令挑水拾柴。

日军司令部竟公然在平度县的乡村张贴布告说：“如该村有一人犯妨碍日军之罪，则该村人民全体问斩。”很多无辜乡民被认为有妨碍日军的嫌疑被杀。

九月二十五日，日军占领潍县，超越了袁世凯政.府划定日政.府同意的交战区域。

袁政.府外交部于二十六日，由次长曹汝霖提出口头抗议，进而提出正式照会。

这个照会软弱可笑：“胶澳在东，潍县在西，非行军必须之路，前经声明，潍县不在战区之内，已经贵政.府同意，该地军民亦经屡次晓谕，令勿惊疑，今贵国军队突有此举，使我**失信于军民，不知是何用意？”

二十九日，日驻华公使访外交部总长，答复中国抗议，大意谓奉本国训令，胶济路为德人所经营，战争前后一直为德军输运军粮，今潍东一带虽由日方占领，但潍西一带则仍由德人暗中使用，殊于日军行军不便，以是占领之，但决不侵害中国之中立云云。

这个答复，把前此承诺有关战争区域的问题避而不谈，反而拉开架势，以胶济铁路是德人经营为理由，意欲占领胶济铁路。

十月六日夜十一时，日兵三十人，军官三人乘车进抵济南，立即占据火车站。

中国外交部再提抗议，并以普通书信作为答复，交付中国外交部。

其大要是：（一）山东铁路系根据胶州湾租借条约，纯系在德国**监督权之下公产性质之德国会社，其实体上与租借地为一体的延长。（二）铁路本身为运用上绝对不可划分之物，决不能以德国经营之铁路以其在中立地带潍县以西之故得改变其性质。日本开战之目的，不仅攻击胶州湾，并拟进而根绝德国在东方经营之根据地。（三）交战区域之划定和山东铁路问题个别的，不能混而为一。很明显，日方的野心很大，至少要吞并山东半岛。

德军的根据地是青岛，日军发动攻击后，扬言六个小时之内可以攻下青岛。

青岛的德国守军只有六千人，德皇威廉电令他们死守青岛，战至最后一人。

德国的胶州总督华德克也公开宣称日军如果来攻青岛，将会遭到坚强的抵抗，至少要花四万人的代价，才能攻占青岛。

自从清帝退位后，大批清皇族、王公、大臣和遗老，都迁到青岛做寓公，现在只好洒泪告别青岛。遗老如周馥、吕海寰、劳乃宣等也离开青岛，只有宗社党首领恭亲王溥伟仍留下来。

日军于十一月七日攻下青岛，德军有二千三百余人被俘，事前德国守军接有德皇的令电，叫他们不必死守。

十一月十四日，胶州总督华德克被解往日本东京本愿寺监禁，这一天恰恰是德国占领青岛的十七周年。