政事堂设在含和殿后的遐瞩楼，它的所在地可谓一半在总统府，一半在旧国.务.院。印铸局本就在院外。政事堂左为机要局，右为左右丞休息所，政事堂公所则是旧国.务.院址。

政事堂之组织细则为：

（一）国务卿有参与军事之权，军事会议国务卿应列席。

（二）对外公事均以政事堂名义行之。

（三）国务卿在政事堂范围内应发堂谕。

（四）国务卿可召集各部总长开政事堂会议。

从上述情况看，徐世昌这个国务卿其实是在主持政.府的日常行政事务。

在法律上虽没有原国.务.总.理的地位，但实质上的职权，远超出前此国.务.总.理之上。这应该是因为徐世昌任国务卿的缘故，所谓因人而设事。

因为这些职权均来自总统的授权，而没有法律保障，如果总统不愿意，这些权力可随时收回。

各部除例行公事得自行办理之外，重要事项均须国务卿核准，各部总长对国务卿实际是从属关系。当时还有一项规定，即外交、内务、交通、财政、陆军五总长，规定每日必须谒见袁，谒见时由国务卿率领。

徐世昌对朋友说，国务卿的冗忙，并不下于清朝兼管各部的军机大臣。

这位老相国每天起身甚早，八点后盥洗完毕即办公，至九点钟即至总统府。至十点钟偕左右二丞杨士琦、钱能训入谒与袁世凯议论国事。十一点钟到政事堂办公，十二点钟午膳。有时陪袁世凯进餐，有时则和杨士琦、钱能训共食。下午二点钟休息，至四五点钟起办公到晚上十点钟。

政事堂下设机要局、主计局、铨叙局、法制局、印铸局、司务局六局。最忙的是机要局。机要局除了局长张一廏外，还有两位副手是冯学书和郭则云。

张一廏最勤，每天早上六点就开始办公。

杨士琦、钱能训二丞则七点上班，把张一廏整理出来的公事复核，然后向徐世昌呈阅。

张一廏和袁世凯的关系也很特殊，是深得袁世凯信任之人。

在此以前，梁士诒虽权倾一切，可张一廏也是一位红牌秘书。他不属哪一派系，据说徐世昌的出任国务卿，袁世凯、徐世昌之间的许多细节都是张一廏从中间联络。

主计局长吴廷燮，一向和徐世昌的关系很深，熟于政要和考据，文学见长，人们以道学先生目之。主计局是一个居高临下的财政机关，旧日总统府内的财政会议即合并于主计局。吴廷燮不是财政专家，出长主计，令人有才非所用之感。

吴廷燮有鉴及此，乃在财政考据方面发表“权威”意见，诸如中国田赋簿籍之数，税法因革之原，他都考之有据，还写了一本《清理财政考略》专书。

主计局设在怀仁堂，即清朝的仪鸾殿。

铨叙局、印铸局、法制局都是旧人，司务局是专办庶务，局长是曾随徐世昌在东三省的旧人吴芨孙。

徐世昌出山后，自有他的作法。他认为“为政不在多言”，过去阁员入阁之初，总是长篇大论的发表政见，结果则是一事无成，焦头烂额。

“如今大乱之后，惟求休息，所以不敢有新政发表，只求择可行的行之，不可行的不行。行而有成效的就是善政，相反的就是恶政”。

他说：“如果大家讥笑我无所表现，我也不敢辞，今天大家拉我出来，或者就是因为我的这种特性。”

然而徐世昌的特性是什么呢？，很多人都说具体言之是“复古”！其实这可能有一定的误解成分。在晚清的重臣中，徐世昌决不是个顽固守旧之人，相反倒一直是求新变革的。

比如在戊戌维新中，他无疑属于维新派，只是因为识时务而没卷于其中。在立宪运动中，他不但是坚定的立宪派，而且是属于立宪派中的激进者。而在清廷退位和平实现共和的过程中，徐世昌所担当的角色，至少是主谋之一。

徐世昌任国务卿后，他的所作所为确实有很浓重的复古味道，这未必是他的本意。他和袁世凯在一起，始终是个参谋，是袁世凯的谋臣。也就是说，徐世昌的复古，秉承的是袁世凯的意愿。

客观上讲，任何一个新旧蜕变的时代，旧的阴影总是时隐时现。由于以国民党为代表的革命党人被赶出政坛，袁世凯政.府的骨干大多是清廷的遗老遗少，所谓旧人。

而袁世凯北洋系，从根本就是个旧东西。

当时的民国，一般武人、大吏和无行文人，其头脑顽固的自不必论，大多数则是争妍希宠，以求升官发财。他们中的多数人不知道大总统和皇帝有何不同，不知民主共和与封建专制有何区别。

那个时候，每天都要发生很多稀奇古怪的事，让人哭笑不得。

比如：

一、民国元年三月三日，东三省都督赵尔巽下令：“共和既定，即应解散党禁，勒令复业。近闻南省党人尚有潜伏奉省各地，无资回籍者，统限于五日内赴就近官署报告，酌给川资，限速出境。”

这位由清朝督抚变作民国都督的赵尔巽，不知他心中的政党是什么东西，民国是由何人创造？

二、民国元年三月十日，禁卫军军统冯国璋，令南城居民撤去国旗，“盖恐两宫触目生感”。冯国璋后来还做了民国的总统，可是他的心中，国旗竟不如逊清的废帝重要。

三、甘肃都督赵惟熙不肯剪发，且对剪发的人加以迫害。

民国元年七月，甘肃旅京人士向参议院请愿，要求转咨政.府，电饬赵惟熙剪发，并保护剪发人民。

后来赵惟熙竟获得二等嘉禾章和陆军上将衔。他上谢恩折，折中凡是有“凯”字处，均以恺字代替。

四、民国元年有樊增祥电袁世凯，反对官吏自称“仆”。又谓民国宜有爵位。

五、民国二年二月廿八日，北京《国风报》载有冯国璋、倪嗣冲劝进密电，中有句是： “……孙黄失势，已入英雄之彀中；黎段倾心，可寄将军于阃外……”。

六、湖北商民裘平治（一说是山东人），函呈总统府，略谓：“总统尊严，不若君主，长官命令，等于弁髦。国会成立在迩，正式选举，关系匪轻，万一不慎，全国糜烂。共和幸福，不如亡国奴，曷如暂改帝国立宪，缓图共和。”

袁世凯虽于民国二年三月十九日下令拿办，裘平治竟公然晋京自首，像是讨赏的功臣。

七、民国二年四月，湖南人章忠翊递上劝正皇帝位表，自称曰臣，全体用骈文，有不可不正位的理由六。袁世凯令湘督拿办，但无下文。

以上各则，不过随手拣来，像这类怪现象，多不胜举。

到徐世昌上台，复古便公然倡导。

他到任后第一件事，是命令全国文职官吏，在呈送履历片时，必须开具清朝的旧官衔。他任国务卿时的第一次端午节，竟戴了红顶花翎，以“大清”太傅身份，参加了逊清的节宴，并且向溥仪叩头拜节。

由于徐国务卿竟恢复了太傅身份，外间就传出了袁世凯将通过徐世昌恢复大清帝国，各部次长将用满人的谣言。

徐世昌不只是要所有文职官员在逊清时做官的履历，同时更进一步恢复旧时官名。

民国三年五月二十三日，改各省民政长为巡按使，改观察使为道尹。

更为变本加厉的，是恢复所有前清官场中的旧习惯，包括称呼、排场等等。

袁世凯指示陆军部通令各省军事机关，无论在公文上或私函内，一律禁止互称“先生”；这和民国元年二月二十四日临时总统孙中山先生下令取缔“大人”、“老爷”等称呼，官吏以官职互称，人民以“先生”或“君”互称，恰恰成为尖锐的对比！

徐国务卿还恢复了端茶送客的习惯，这本是清朝官场的仪式。官员们在接见僚属或是宾客时，侍者敬茶，客人照例不得取饮。当主人端茶时，便是暗示客人必须告退了。

至于在地方上，各省都督传人用令箭，行程用滚单，求见者递手本、履历。

有一位安徽桐城县长某，到任后去谒见兼民政长倪嗣冲。没有准备手本，是用的名片，结果被倪嗣冲严词申斥。

袁经常召集各部属员举行谒见礼，除了由大总统明令“免予觐见”者外，各省来京的大员和新任命的大员都要举行觐见礼。上下级和平行级之间行文都有一定程式，各省都督对政事堂、参谋部、六军部行文都用“呈”。但直隶都督则例外，这也是援引清朝直隶总督兼北洋大臣对军机处等机关视为平行机关的旧例。

在这种复古的浪潮下，上有好者，下必有甚焉，因此，大家都感到民国官吏远远不如逊清官吏有威严，总长不如尚书，都督和民政长不如总督和巡抚，县知事不如县正堂。

民国三年，琼崖道尹王寿民上呈广东巡按使李国筠说：“琼崖民俗强悍，非临以官威，不足以资慑服，拟援用前清仪仗，如金鼓牌伞、日照执事、大号四轿等。”

广东巡按使李国筠竟也公然批准。